脱贫攻坚史研究
2021年7月1日，中国人民大学“832工程”访谈团来到了河南省信阳市淮滨县，开启了“中华人民共和国脱贫攻坚史”系列调研访谈项目的淮滨站，为人类发展难题搜寻低成本可持续的答案。信阳市淮滨县位于河南省东南部，淮河中上游，是鄂豫皖革命老区的重要组成部分，是楚国名相孙叔敖的故里、中华蒋姓的祖根地。县域面积1209平方公里，辖15个乡镇、4个街道，总人口82万，是国家扶贫开发工作重点县和大别山片区扶贫开发工作重点县。淮滨因濒临淮河而得县名，因防汛救灾需要，析固始、息县各一部分组成淮滨县，“三水围一县，一河贯东西”，淮河干流横贯东西，洪河、闾河、白露河四面环绕，在县境内交汇入淮，承担着上游2省23个县（市）3万多平方公里的洪水下泄任务，素有“洪水招待所”之称，建县69年来发生大小洪涝旱灾59次，是全国全省防汛重点县。淮河带来水患风险的同时，也为淮滨的经济发展带来了独特的优势和机遇。脱贫攻坚战打响以来，淮滨县依托得天独厚的自然、区位和文化资源，通过“做强二产、倒逼一产、优化三产”，深入推进工业强县、农业兴县和旅游活县，促进产业和城镇发展深度融合。立足食品加工、纺织服装、白酒酿造为主导产业，淮滨大力打造现代化产业集聚区，并配套港口服务，打造全产业链协同发展，吸引东部企业向当地迁移，有效承接起东部产能转移，通过产业对接发挥产业带贫作用，脱贫步伐不断加快。截至2020年底，淮滨县以全省第二名的好成绩，如期实现高质量脱贫摘帽，97个贫困村全部退出，全县20723户85684人建档立卡贫困人口全部脱贫，年度成效考核、财政扶贫资金绩效考核持续位居省市前列，荣获全省脱贫攻坚工作先进县。淮滨经济社会发展取得了天翻地覆的变化，实现了“洪水走廊”的成功突围、“水患大县”的美丽蝶变，展现了新时代的淮滨形象。
脱贫是科学
产业链的优化与稳定，是县域经济发展的关键；提高产业综合实力竞争，制造业举足轻重。淮滨县立足纺织、食品两大主导产业，把总部、研发和组装环节放在产业集聚区，聚集资源、资金、科技和人才，不断开发产品深加工，延长产业加工链条。目前县产业集聚区已经入驻企业198家，其中有纺织服装企业162家，是全市唯一一个超百亿级纺织服装产业集群，被中纺联授予“中国新兴纺织产业基地县”等称号。产业集群化发展便于纺织链中的各环节企业形成合力，通过集群内部企业的协作共同承接东南沿海产能转移，同时随着产业集群发展日渐成熟，“以商招商”能力日益凸显，能够吸引更多优质企业落地，不断引进产业链关键环节和配套企业，实现产业链上下游的有效衔接，提升产业整体竞争力。县域经济要走长足发展路线，必须融入区域产业高质量发展格局，抓住区位比较优势，培育外向型经济。淮滨港位于豫皖两省交界处，坐拥淮河主航道，承东启西，连南贯北，是淮河航运的起点。淮滨抢抓淮河生态经济带国家级战略机遇，超前谋划建设了106平方公里的信阳淮滨临港经济区，正打造成为豫货出海的大窗口、豫非贸易直通港和内陆开放新高地。淮滨被确定为全省18个区域物流枢纽之一，既为淮滨县纺织服装、粮食酿酒等产业产品及原料运输提供了强有力的物流配套服务，又为临港产业搭建了新平台，对延伸加工产业链、提升价值链、打造供应链有重要意义，达到制造原料进区、终端产品出区的目标。淮滨县的产业园区及配套的港口服务为产业西进提供了有力支撑。随着我国东部地区用工成本的增加，部分劳动密集型企业加速调整其产业布局，一些企业向东南亚国家转移，一些企业则西进内地，其目的都是为了优化其产品和供应链，提升自身竞争力和抗风险能力。从政策风向看，我国政府大力支持鼓励东部地区产业向中西部地区转移。早在2010年9月，国务院就印发了《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》，并于2021年7月23日发布了《中共中央 国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》，提到“推进承接产业转移集聚区建设，积极承接新兴产业转移。”与东部相比，中西部地区人口密集程度较低，纺织业等化工企业对居住环境的影响相对较小，安全环保管控相对宽松，并且中西部地区资源丰富、要素成本低廉，企业搬迁的压力有所降低。同时，对比印尼、越南等东南亚国家，我国西部地区有一定的化工基础和配套设施，加之东南亚一些国家的政局变动、频频发生的罢工事件等不稳定因素，给中西部地区承接东部地区产能转移、发展制造业带来了机遇。近年来，在脱贫攻坚进程中，各地政府纷纷加大对企业的扶持力度，为企业扩大产能、盘活存量、降低成本提供政策支撑，中西部地区优势进一步凸显。从淮滨的经验中可以看出，在承接产能转移的过程中，发展集群经济打造全产业链成为关键点，统一规划企业进入产业园区发展，有利于降低企业投资和生产成本，提高产品市场竞争力，有效地将转移产业用工与当地剩余资源匹配。同时，配套港口服务进一步延长全产业链，降低了运输成本，保证生产原材料进得来，最终产品出得去，打通了产地与市场核心区之间的贸易通道。
产业结构优化引领绿色发展：
升级农业和布局三产齐头并进
绿色发展是新发展理念的重要内容，习近平总书记指出：“绿色发展，就其要义来讲，是要解决好人与自然和谐共生问题。”绿色发展理念在经济社会发展中的指导作用越来越重要，促进产业发展绿色转型，是实现高质量发展、可持续发展的重要支撑。淮滨县立足县情，推进农业数字化和发展文化旅游业，走出了一条多产业协同并进的绿色发展之路。作为传统农业大县，加快农业产业化是淮滨加快县域经济发展的必经之路。在以往的农业生产经营模式下，农产品的生产者和消费者之间存在较多环节，制约了农产品上行，并且农业生产效益受农产品产量和价格波动影响较为强烈，风险较大。因此，发展农业产业化，一方面可通过农村电商平台减少农产品进入市场的中间环节，强化政府部门对农村电商发展的引导扶持，另一方面应注重农产品品牌的培育，引导农产品从初级向深加工转变，推进农产品实现市场化。目前，淮滨县建成县乡村户四级电商网络平台，在淘宝、京东等网络平台上线销售26个特色产业产品，通过政府采购贫困地区农副产品精准实现产销对接，助推产业扶贫，打通消费扶贫“最后一公里”，有效降低农产品交易的搜寻成本，促进农民群众收入增加。淮滨坚持创品牌发展战略，积极开展扶贫产品认定申报，编制《淮滨县扶贫产品名录》，“水八仙”、“旱九作”、“美十味”等成为网红爆款。品牌是企业的无形资产，提升品牌知名度是提高产品附加值的有效途径之一。发展以文化旅游业为代表的第三产业，是转变县域经济发展方式、提高发展质量的有力抓手。淮滨县位于淮河中上游，地处北亚热带向温暖带过渡地带，具有多方交汇、南北兼容并存的特色，享有“淮上江南”的美誉，美丽的自然环境和丰富的人文资源为淮滨发展旅游业奠定了基础。目前淮滨已建成淮河文化主题公园，对接快速增长的城乡居民休闲度假、康体养生、文化体验等方面的旅游需求。旅游业在乡村振兴、产业融合、居民就业和当地经济发展等方面可以发挥重要作用，随着旅游产业链的不断完善，餐饮、住宿、交通、农特产品销售等配套环节产业将形成新的发展增长点，推动三产深度融合发展。
共同承诺激发内生动力：
“双联盟”淮滨模式引领集体经济转型升级
产业发展是脱贫攻坚的重要支撑，做大做强产业才能促进农民增收。传统农业以小农生产经营为主，产业发展存在“小散乱”的局面，产品质量参差不齐，生产规模化程度低，市场竞争力弱，发展壮大集体经济是增进群众福祉、实现共同富裕的有效途径和现实需要。为解决农村生产经营主体组织化、规范化的难题，破解特色产业“内卷化”竞争的困局，淮滨县探索建立了“党建联盟+产业联盟”双联盟促产业发展模式。立足县情实际，确定了弱筋小麦、稻渔种养、渔网编织、芡实、双孢菇、猫爪草等26项特色产业，把每个特色产业中涉及的龙头企业、合作社、种植大户、产业重点村全部吸纳其中成立了26个产业联盟，同步建立26个党建联盟，以党建为纽带，让党组织发力，让党员示范引领，把党员聚在产业链，贫困户链在产业链，让群众富在产业链。集体经济的发展能够强化产业发展对农民的创收和保收作用。一方面，农业生产经济需要基础设施建设和生产资料投入，具有投资规模大、功能覆盖面广、转换成本较高的特点，且兼具网络效应和准公共品等性质，往往需要政府进行大规模投资。淮滨为贫困户提供统一半价供种、统一补贴供肥供药、统一分担保险、统一免费技术指导、统一加价收购的“五统一”服务，帮助贫困户参与产业发展降低成本和门槛，并且保障收益稳定，政府的产业引领手段由政策强制转换为经济激励，农民的态度也从被动参与到主动参加，生产要素配置更合理，农村集体经济的发展更加高效。另一方面，农村集体经济组织的发展，使农民在集体经济中结成利益整体，大家心往一处想，劲往一处使，有利于提高农户在农村产业链中的地位，增强议价能力，加速培育优势产业和促进农民增收。淮滨县的产业联盟吸引了五粮液集团等知名品牌的深度合作，农村集体经济组织更有实力和优势融入全国产业链中，确保群众脱贫能致富，增收可持续。目前，淮滨全县建立双联盟26个，吸纳党组织262个，带动贫困户1.95万户，户均产业增收7000元，形成了党建强、产业兴、群众富的生动局面。在农村集体经济升级转型的过程中，党建工作起到关键作用。党建引领利益相关者组织起来，共同参与到产业脱贫中，党委和政府帮扶干部与贫困户之间开展共同承诺，实现“帮你脱贫”和“我要脱贫”的结合，从而能够解决搭便车、规避责任等难题，调动贫困户内生动力，使其积极响应党委政府号召，努力作为，自力更生，取得持久的共同利益。
伴随城镇化高速推进和农业现代化进程的加快，农村大量劳动力和农村居民进入城镇，农村出现人口变少、住宅闲置、耕地撂荒为特征的“空心村”，农村闲置宅基地问题逐渐显现、扩大。为提高农村土地利用效率，淮滨县以危旧房整治改造为重点，推进村庄内废弃、闲置建设用地治理，增加有效耕地面积，并通过宅基地复耕券等政策充分释放土地红利，有效破解了脱贫攻坚工作“地从哪里来”、“钱从哪里出”等难题。在保证完成建档立卡贫困户等重点对象改造任务的基础上，淮滨政府将一般农户的危房也纳入改造范围，做到应改尽改。同时采取以奖代补的激励措施，对于积极参与配合拆旧区复垦整治项目的农户和乡镇进行奖励，规范有效推进农村闲置低效土地整治。作为国家级贫困县，脱贫攻坚、乡村振兴需要大量的资金和用地。根据国家政策，贫困县将搬迁户原有的宅基地复垦成耕地后，产生的节余指标可以自用，也可卖给省内其他市县。借助这一政策，河南省创造性地提出宅基地复垦券制度。在这一背景下，针对农村居民点出现大量废弃、闲置宅基地和脱贫攻坚资金缺口等问题，淮滨抢抓城市建设用地、农村耕地和农村建设用地改革机遇，充分释放土地政策改革红利，近五年共筹集土地出让收入近73亿元，有效保障了财政扶贫资金筹措和脱贫攻坚项目用地，实现了“保障发展、保护红线”双平衡，为脱贫攻坚资金池注入源头活水。土地整治项目在突破扶贫资金瓶颈的同时，也带来了乡村面貌的大变样。通过水利设施建设、通村通组道路等多项工程建设实施，有效解决部分村庄布局散乱、基础设施落后、环境脏乱差等问题，极大提升了农村人居环境和村民生活质量。此外，淮滨县干部表示，他们利用土地复垦券并不是毫无限制的，而是在摸清全县后备资源底数的基础上，根据淮滨县总体发展规划，为长久发展留足了土地。农村空心化是农村土地整治需要解决的重要问题，而土地资源的优化配置则是空心村整治的关键目标与基本途径。通过生产、生活和生态空间重构，合理规划乡村建设用地和农业用地，科学布局乡村空间，可以实现土地资源配置优化和土地红利的再分配。
政策信息凸显效应：
“1+N+M”帮扶模式实现精准扶贫
淮滨坚持因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策，不断寻求脱贫攻坚的路径和程序，创新实施精准脱贫到户“1+N+M”精准扶贫模式。“1”是指确保有劳动能力、有就业意愿的贫困人口至少一人实现就业，“N”是指每户有多项叠加的产业帮扶项目，“M”是指行业扶贫政策应享尽享。为全县所有贫困户逐户制定“1+N+M”帮扶措施，并制作了《“1+N+M”帮扶措施及成效预测表》，做到一户一个脱贫计划、一人一套帮扶措施。该表根据贫困户实际情况和时间进行动态调整，张贴在每个贫困户家里，既作为帮扶干部工作的工作纲要和考核标准，又帮助贫困户了解能够享受哪些政策以及如何实现脱贫，实现了干部责任压实，群众心里有数，共同推进脱贫摘帽。现代经济学理论的发展认为，由于复杂的环境和有限的认知能力，个体在进行决策时不能掌握全部信息，也不能做出完全理性的决策。因此，在脱贫攻坚工作中，政策好并不代表贫困户知道、了解政策，进而愿意享受政策、积极投入脱贫队伍中，甚至有个别贫困户对帮扶工作产生抵触心理。《“1+N+M”帮扶措施及成效预测表》的出现有效的提高了政策凸显性，厘清了贫困户脱贫路径，明晰了贫困户应享尽享的政策，帮助贫困户更好的实现自主脱贫，同时监督帮扶干部履行责任，贫困户和干部双方共同了解帮扶内容、措施和政策，精准发力，互为支撑，确保增收可持续、脱贫高质量，保障未脱贫户全部脱贫，已脱贫户巩固成果不反弹。
攻坚是奉献
自2016年2月起任淮滨县农业开发和扶贫开发办公室主任以来，王海平已经在脱贫攻坚的阵线上坚守了五个年头，见证了淮滨县脱胎换骨的全过程。“脱贫工作有利于身体健康，原来我血压低、长得胖，干了脱贫工作之后，血压上来了，体重降下去了，越干身体越好！”王海平笑着谈几年的脱贫工作带来的变化。秉承着政策不过夜的工作原则，只要上级文件下达，县领导班子和王海平带领的扶贫办干部无论多晚立马召开大会，研究政策、讨论办法、制定方案、落实责任。时常彻夜通明的办公室备齐两箱方便面和矿泉水，各式各样的外卖早已吃腻，凌晨三点结束前一天工作六点早起继续工作，睡眠时间压缩到仅剩三四个小时，今天开会明天下乡成为工作常态，“每天24小时基本都在工作，一大早出门到半夜回家，饭也不在家里吃，家属甚至当家里不存在这个人。”脱贫工作的落实依赖于扶贫办的推进和实施，扶贫办起到承上启下的作用，王海平以身作则脚踏实地，奔波忙碌于办公室和乡下，向上沟通领导研究政策，向下体恤民情了解事实，上接书记县长，下连村民小组长，承担起整个脱贫工作的统揽任务。同时，王海平在工作中追求精益求精，“取乎于上，得乎其中”，为脱贫工作制定高标准高目标，在严格细致的标准指导下，高远美好的目标激励下，淮滨县发生了天翻地覆的变化。脱贫工作的繁重和压力也曾让王海平感到焦虑和委屈，但是收获的成就令人喜悦，繁忙的工作让生活充实。王海平在淮滨县脱贫摘帽中立下汗马功劳，今年被提拔为淮滨县政协副主席。王海平表示工作干得很值得很幸福，在困难中收获快乐，在忙碌中获得充实，以后也将继续为淮滨县的发展贡献自己的力量。
第一书记阚现东于2017年在河南省信阳市淮滨县栏杆街道办事处东乡村开始了驻村生活，期间认真履行各项工作职责，积极开展基层党建、脱贫攻坚、产业发展、为民服务和疫情防控等各项工作，使东乡村从一个软弱涣散村蜕变为基层党建和产业发展红旗村。驻村扶贫之前，阚现东对基层情况并不是太了解，缺乏基层工作经验，三年的驻村帮扶，不仅让他更接地气，而且学会了带领群众发展产业脱贫致富，与贫困群众一同成长和改变。阚现东积极探索产业发展路径，为实现产品附加值增值，对东乡村种植的稻米注册商标品牌，开发多种稻渔系列产品，并进行包装外观设计。“胚芽米、粥米、糙米、鲜米…”阚现东娓娓道来各种稻米种类。他表示，在就任第一书记之前，对这些知识完全不了解，但是活必须要干，外包出去不划算，就只能带着乡里的干部一起学习，学着学着就懂了。目前，从品质把关到包装设计，整个稻米品牌打造的过程全部由乡村干部一手包办。阚现东对于东乡村未来的发展也有着长远的规划。目前东乡村正在全力打造产品溯源平台、消费扶贫销售平台等智慧农业，让消费者在消费端和市场端就能实时看到农产品生产的全过程。同时，阚现东也在计划依托本地纺织行业、农业行业的优势，将东乡村打造为亲子教育基地，他的手机里存满了东乡村的照片和视频，并时常在短视频平台上进行分享，主动承担起东乡村产业的宣传任务。阚现东吃住乡村，赶在一线，在“干中学”中不断提高自身实力，推动乡村面貌大变样，工作更得到了组织和群众的认可。
